Stop Utang Luar Negeri!

Oleh: Makmun Syadullah

Pengamat Ekonomi

Indonesia Finance Today, 14 November 2012

Menurut data pada Direktorat Jenderal Pengelolaan Utang, Kementerian Keuangan, utang luar negeri pemerintah Indonesia baik yang terdiri dari utang bilateral, multilateral maupun komersial dan supplier pada tahun 2007 mencapai USD62,25 milyar atau mencapai 42,20 persen dari total utang pemerintah yang mencapai USD147,51 milyar. Pada tahun 2012 (Maret) posisi utang luar negeri pemerintah turun menjadi 32,90 persen atau USD66,63 milyar.

Seiring dengan menurunnya porsi utang luar negeri pemerintah, indikator utang luar negeri pemerintah juga mengalami perbaikan. Setidaknya ini tercermin dari debt to export dan debt to GDP. Debt to export turun dari 59,05 persen pada tahun 2006 menjadi 48,34 persen kuartal kedua pada tahun 2012, sedangkan debt to GDP turun dari 19,77 persen menjadi 12,81 persen. Sementara itu debt to export untuk seluruh utang luar negeri (termasuk utang swasta) pada tahun 2006 tercatat 107,2 persen dan kuartal kedua 2012 turun menjadi 102,6 persen dan debt to GDP seluruh utang luar negeri dalam periode yang sama juga turun dari 35,9 persen menjadi 27,2 persen.

Meskipun dua indikator utang luar negeri semakin membaik, apabila dilihat dari rasio utang luar negeri terhadap cadangan devisa atau dikenal dengan debt to service ratio-DSR justru semakin memburuk. DSR utang luar negeri pemerintah pada tahun 2006 mencapai 9,69 persen dan pada kuartal kedua 2012 meningkat menjadi 14,37 persen. Sementara DSR untuk seluruh utang luar negeri (termasuk utang swasta) dalam periode yang sama meningkat dari 17,6 persen menjadi 30,5 persen.

Permasalahan

Meskipun komposisi utang luar negeri pemerintah terus mengalami penurunan dari tahun ke tahun, utang luar negeri sampai saat ini masih menjadi masalah, bukan saja terkait dengan beban APBN, namun juga menyangkut efektivitas pemanfaatannya. Setidaknya hal ini disebabkan oleh beberapa hal, yakni: Pertama, adanya kecenderungan semakin  menurunnya daya serap utang luar negeri. Meskipun daya serap utang luar negeri bukanlah satu-satunya parameter untuk mengukur kinerja keberhasilan pelaksanaan proyek, namun demikian angka penyerapan dapat memberikan sinyal awal adanya persoalan dalam kinerja proyek.

Adapun faktor yang berpotensi sebagai penyebab rendahnya daya serap penarikan utang luar negeri adalah  (i) waktu dimulainya pelaksanaan kegiatan terlambat dibandingkan dengan rencana awal, (ii) kementerian dan lembaga (K/L) terlalu optimis dalam menyusun rencana penarikan dibandingkan kemampuan riil penarikannya (overbudget), (iii) adanya kendala dalam pelaksanaan kegiatan baik akibat proses administrasi yang memakan waktu baik di tataran perencanaan, pengefektifan, penganggaran maupun awal pelaksanaan kegiatan, maupun akibat lainnya dalam penyelesaian fisik pekerjaan dan (iv) tidak adanya koordinasi antar instansi di daerah maupun antar lembaga pelaksana proyek. Tentunya ini semua terkait dengan masalah kualitas perencanaan yang rendah.

Bappenas pernah melakukan kajian “Strategi Peningkatan Kinerja Pelaksanaan Pinjaman/Hibah Luar Negeri”. Meskipun kajian tersebut dilakukan pada tahun 2004, hasilnya masih relevan dengan kondisi saat ini. Dari hasil kajian atas berbagai proyek sampel terpilih, dapat disimpulkan berbagai masalah yang dapat diklasifikasikan dalam tiga kelompok. Pertama, adalah masalah paradigmatik, yaitu masalah-masalah yang bersifat mendasar dan strategis yang memberikan landasan bagi munculnya persoalan-persoalan yang bersifat sistemik dan teknis. Kedua, adalah masalah sistemik/teknis, yaitu masalah-masalah yang menyangkut sistem pengelolaan keuangan. Umumnya masalah sistemik ini bersifat teknis. Ketiga, adalah masalah transisional, yaitu masalah-masalah yang bersumber dari adanya proses transisi dalam lingkungan sistem ini di Indonesia.

Masalah yang juga menjadi pola di banyak proyek adalah adanya motivasi mencari proyek (project seeking) yang menghinggapi baik aparatur pemerintahan maupun para pejabat lender khususnya yang bekerja di Indonesia. Patut diduga kegiatan project seeking ini juga berhimpit menjadi kegiatan rent seeking yang lebih berbahaya.  

Motivasi ini dilakukan untuk mendapatkan benefit yang berbeda bagi aparatur pemerintah maupun bagi pejabat lender di Indonesia. Bagi para pejabat Indonesia, disetujuinya sebuah pinjaman luar negeri bermanfaat bagi adanya sumber pembiayaan bagi aktifitas pembangunan di K/L. Dalam keterbatasan anggaran sekarang ini, untuk tetap mencapai target kinerja K/Lyang diharapkan serta khususnya bagi upaya untuk memelihara kegiatan overhead kantornya maka kegiatan pembangunan harus tetap dilakukan. Karenanya para pejabat K/L praktis berlomba untuk mendapatkan utang luar negeri.

Dari gambaran di atas, terkesan bahwa utang luar negeri lebih banyak untuk melayani birokrasi, bukan untuk kebutuhan rakyat.  Utang luar negeri menjadi modus birokrasi menambah pendapatan mereka.  Presiden Susilo Bambang Yudhoyono dalam siding cabinet paripurna beberapa waktu lalu telah memberikan peringatan keras kepada K/L karena gemar menarik utang luar negeri (Kompas 5 November 2012). Alasannya, utang yang ditarik selama ini sejatinya tidak diperlukan, pengelolaannya tidak benar dan nihil manfaat.